Вчера, 22 октября 2020 года парламент одобрил законопроект о приостановлении действия некоторых норм конституционного Закона КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша», который был подписан и.о. президента Садыром Жапаровым. Согласно данному проекту парламентские выборы должны пройти после конституционной реформы.

Общественный фонд «Правовая клиника «Адилет» предоставил общественности анализ законодательства по вопросам кто вправе инициировать изменения в Конституцию КР и какова процедура внесения изменений в основной закон. Ниже полный текст:

Анализ законодательства по процедурам внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики

Конституция Кыргызской Республики, будучи основным законом государства, это важнейший документ, которым определяются государственное устройство, уклад жизни, система ценностей и ориентиров, на основе которых функционирует и развивается все общество.

Также Конституцию принято называть общественным договором, для поддержания которого важнейшим условием является соблюдение незыблемости
Конституции, что влечет за собой устойчивость государственного устройства, развитие институтов, обеспечивающих реализацию прав и свобод граждан, соблюдение
конституционного законодательства и правопорядка.

Поэтому любые изменения, пусть даже самые незначительные или необходимые, несут в себе негативный эффект, так как не позволяют укрепиться Конституции в качестве Основного закона страны, снижая его значение для государственных институтов и общества в целом.

Незыблемость Конституции предполагает, что Конституция должна стать на протяжении как можно более длительного времени основной системой норм политической, правовой и общественной жизни государства. Суть незыблемости заключается в устойчивости и стабильности Конституции, когда ее нормы действуют вне зависимости от времени или каких-либо иных (политических, экономических, социальных) влияний. Это означает, что фундаментальные вещи, на которых базируется государство, должны быть неизменны.

С учетом того, что Конституция обладает высшей степенью юридической силы среди других нормативных правовых актов, порядок внесения изменений в Конституцию
достаточно сложный.

Кто вправе инициировать внесение изменений в Конституцию КР?

Порядок внесения изменений в Конституцию КР регулируется ст.114 Конституции КР, где существует два пути внесения в Конституцию изменений:

— референдумом, который назначается Жогорку Кенешем (часть 1 статья 114);
— самим Жогорку Кенешем (часть 2 статьи 114).

Круг субъектов, правомочных инициировать изменения в Конституцию также определены в этой же статье.

Это:
— большинство от общего числа депутатов Жогорку Кенеша (то есть не менее 61 депутатов);
— не менее 300 тысяч избирателей (часть 2 статьи 114).

Какова процедура внесения изменений в Конституцию КР через референдум согласно законодательству?

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики может назначить референдум по принятию закона об изменениях в Конституцию с соблюдением всех установленных сроков и процедур и только в случае, если на завершающей стадии принятия закона об изменениях в Конституцию Жогорку Кенеш придет к выводу о необходимости передать принятие окончательного решения непосредственному источнику государственной власти — народу Кыргызстана.

Согласно части 2 статьи 65 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», предметом назначения референдума являются проекты законов о внесении изменений в Конституцию.
Часть 1 статьи 66 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», к проекту закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию кроме документов, указанных в статье 47 Регламента, прилагается проект закона о внесении изменений в Конституцию. Статья 47 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», установила следующий перечень документов, который подлежит обязательному приложению:

1) сопроводительное письмо инициатора;
2) справка-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию:
а) о целях и задачах законопроекта;
б) о возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных,
экологических, коррупционных последствиях действия закона;
в) о результатах парламентского слушания, общественного обсуждения;
г) о соответствии проекта закона законодательству;
д) об источниках финансирования;
е) о результатах консультаций и обсуждений с соответствующими ассоциациями, союзами
органов местного самоуправления, если проект нормативного правового акта
непосредственно затрагивает интересы местных сообществ и органов местного
самоуправления;
3) сравнительная таблица, если законопроектом вносятся поправки в действующий закон;
4) проекты законов, вытекающие из вносимого проекта закона (далее — пакет проектов
законов);
5) анализ регулятивного воздействия проектов законов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 66 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», проект закона о назначении референдума по внесению
изменений в Конституцию принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее одного и не позднее 3 месяцев со дня поступления
законопроекта в Жогорку Кенеш.

Процедура внесения изменений в Конституцию КР Жогорку Кенешем.

В соответствии с частью 2 статьи 114 Конституции КР, изменения в положения третьего, четвертого, пятого, шестого, седьмого и восьмого разделов настоящей
Конституции могут приниматься Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч
избирателей.

Жогорку Кенеш принимает закон о внесении изменений в настоящую Конституцию не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша. Закон о
внесении изменений в настоящую Конституцию принимается Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку
Кенеша после проведения не менее трех чтений с перерывом между чтениями в 2 месяца (ч.3 статьи 114 Конституции КР).

Кроме того, проект закона о внесении изменений в Конституцию подлежит направлению в Конституционную палату Верховного суда для дачи заключения,
согласно части 2 статьи 64 Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В случае вынесения Конституционной палатой Верховного суда отрицательного заключения проект закона о внесении изменений в Конституцию рассмотрению не подлежит.

Правомочен ли шестой созыв Жогорку Кенеша КР инициировать изменения в Конституцию КР?

В соответствии с частью 2 статьи 70 Конституции КР Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на 5 лет по пропорциональной системе. Соответственно
согласно данной статье срок полномочий у шестого созыва Жогорку Кенеша завершается 28 октября. Поскольку Центральная избирательная комиссия признала недействительными итоги голосования на выборах в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, которые прошли 4 октября 2020 года, нового созыва парламента у нас не существует. В этом случае, во избежание вакуума власти, Конституция предусмотрела процедуру передачи власти, которая отражена в части 3 статьи 71 Конституции и гласит: «Со дня первого заседания Жогорку Кенеша полномочия Жогорку Кенеша прежнего созыва прекращаются».

Таким образом, шестой созыв Жогорку Кенеша вынужден продолжать работу до избрания нового созыва Жогорку Кенеша. При этом важно отметить, что поскольку срок полномочий нынешнего парламента истек согласно 70 статье Конституции, он на наш взгляд, не может использовать свои полномочия по внесению изменений в Конституцию с учетом статуса этого нормативного документа как Основного закона страны.

Следовательно, Жогорку Кенеш не может рассматривать вопрос внесения изменений в Конституцию КР, поскольку это важный вопрос государственного значения, решение которого судьбоносно отразится на будущем государства. Таким полномочием в полной мере будет обладать только новый созыв парламента, который будет избран на выборах.

После 28 октября 2020 года шестой созыв Жогорку Кенеша КР может только обсуждать и вырабатывать стратегии по дальнейшему развитию страны, но не более.

Вчера 22 октября 2020 года депутаты в спешном порядке приняли проект закона о приостановлении действия некоторых норм конституционного Закона КР «О выборах
Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша». При этом в нарушение установленных законодательством процедур данный закон нигде не был опубликован для общественного обсуждения в соответствии с требуемыми сроками. Также данным законопроектом предлагается провести конституционную реформу.

Однако, как мы указали выше процедуры по внесению изменений в Конституцию КР займут несколько месяцев. Следовательно, после 28 октября 2020 года парламент не может инициировать и рассматривать внесение изменений в Конституцию, в связи с тем, что срок его полномочий истечет.

Справка к Анализу законодательства по процедурам внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики

Порядок внесения изменений в Конституцию регулируется статьей 114 Конституции, конституционным Законом «О референдуме Кыргызской Республики»,
Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», Законом «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики».
В соответствии с Конституцией (ст.114):

 Закон о внесении изменений в Конституцию может быть принят
референдумом, назначаемым Жогорку Кенешем.
 Изменения в положения третьего, четвертого, пятого, шестого,
седьмого и восьмого разделов Конституции (полномочия Президента,
Жогорку Кенеша, Правительства и других институтов власти) могут
приниматься Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего
числа депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч
избирателей.
 Жогорку Кенеш принимает закон о внесении изменений в
Конституцию не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение
Жогорку Кенеша.
 Закон о внесении изменений в Конституцию принимается Жогорку
Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа
депутатов Жогорку Кенеша после проведения не менее трех чтений с
перерывом между чтениями в 2 месяца.
 По инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов
Жогорку Кенеша закон о внесении изменений в Конституцию может быть
вынесен на референдум.
 Запрещается внесение изменений в Конституцию во время
чрезвычайного и военного положения.
 Принятый закон о внесении изменений в Конституцию подлежит
подписанию Президентом.

При этом, Конституционная палата Верховного суда дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию (п.3 ч.6 ст.97 Конституции).
Согласно Регламенту Жогорку Кенеша проект закона о внесении изменений в Конституцию подлежит направлению в Конституционную палату Верховного суда для
дачи заключения. В случае вынесения Конституционной палатой Верховного суда отрицательного заключения проект закона о внесении изменений в Конституцию рассмотрению не подлежит (ч.2 ст.64).

Изменение Конституции путем референдума.

По инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша закон о внесении изменений в Конституцию может быть вынесен на референдум (ч.3
ст.114 Конституции). Законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум (всенародное голосование). Порядок проведения референдума и перечень
вопросов, выносимых на референдум, устанавливаются конституционным законом (ч.3 ст.2 Конституции).
Закон о назначении референдума принимается Жогорку Кенешем (п.1 ч.1 ст.74, ч.1 ст.114 Конституции).
В соответствии с конституционным Законом «О референдуме Кыргызской Республики» вопрос о назначении референдума может быть рассмотрен Жогорку Кенешем
по инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша либо не менее 300 тысяч избирателей по проекту закона о внесении изменений в Конституцию (п.1 ч.1 ст.10).

Референдум назначается Жогорку Кенешем в форме закона. Проект закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию принимается
большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее одного и не позднее 3 месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш.

Законом о назначении референдума определяется дата проведения референдума и формулировка вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, при этом дата
проведения референдума может быть назначена на любой выходной день не позднее 4 месяцев со дня вступления в силу закона о назначении референдума (ч.1, 3, 4 ст.12).
К проекту закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию прилагается (ст.47, 66 Регламента Жогорку Кенеша):

1) сопроводительное письмо инициатора;
2) справка-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию:
а) о целях и задачах законопроекта;
б) о возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных,
экологических, коррупционных последствиях действия закона;
в) о результатах парламентского слушания, общественного обсуждения;
г) о соответствии проекта закона законодательству;
д) об источниках финансирования;
е) о результатах консультаций и обсуждений с соответствующими ассоциациями,
союзами органов местного самоуправления, если проект нормативного правового акта
непосредственно затрагивает интересы местных сообществ и органов местного
самоуправления;
3) сравнительная таблица, если законопроектом вносятся поправки в действующий
закон;
4) проекты законов, вытекающие из вносимого проекта закона (далее — пакет
проектов законов);
5) анализ регулятивного воздействия проектов законов, направленных на
регулирование предпринимательской деятельности.

При обсуждении проекта закона о назначении референдума не допускается внесение изменений в текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию.
Проект закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее 1 и не позднее 3 месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш. Постановление Жогорку Кенеша об отклонении проекта закона о назначении референдума может быть обжаловано в Конституционную палату Верховного суда.

Законодательные требования к подготовке проектов НПА.

Общественное обсуждение проекта НПА. В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты НПА, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа.

По решению нормотворческого органа, в случае отсутствия у нормотворческого органа официального сайта, а также в случаях, предусмотренных законом, проекты НПА публикуются в СМИ (ч.1 ст.22).

Общественное обсуждение проекта НПА обеспечивается нормотворческим органом путем:

 обеспечения доступа к тексту проекта НПА;
 принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от
участников общественного обсуждения;
 подготовки по результатам общественного обсуждения итоговой
информации о поступивших предложениях с обоснованием причин включения
либо невключения их в проект нормативного правового акта. Итоговая
информация отражается в справке-обосновании к проекту НПА.

Субъект нормотворческой деятельности обязан обнародовать информацию, имеющую отношение к предмету обсуждения, в том числе:

 текст проекта НПА;
 обоснование необходимости принятия НПА;
 перечень лиц и организаций, которые участвовали в разработке, а
также с которыми проект НПА был предварительно согласован;
 финансово-экономические расчеты, заключения проведенных
экспертиз;
 статистические данные;
 информацию о мониторинге и оценке законодательства в той сфере
общественных отношений, которую будет регулировать разработанный проект
НПА;
 прогноз возможных социальных, экономических, правовых и иных
последствий действия подготовленного НПА;
 контактные данные субъекта, подготовившего проект НПА (адрес, в
том числе электронный, номера телефонов, принимающих факсимильные
сообщения), а также фамилию, имя и контактные данные исполнителя,
ответственного за прием предложений и замечаний;
 другие сведения, необходимые для обоснования проекта НПА, за
исключением сведений, содержащих государственную или иную охраняемую
законом тайну.

Срок общественного обсуждения проектов НПА составляет не менее одного месяца, за исключением проектов НПА, направленных на регулирование прав граждан и
юридических лиц в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Исчисление срока общественного обсуждения начинается со дня, следующего за днем обнародования проекта нормативного правового акта (ст.23).

Проведение правовой и иной научной экспертизы.

Проекты НПА по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса общественных объединений, средств массовой
информации; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями; введения новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности должны подлежать правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной и иной научной экспертизе (в зависимости от правоотношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта (ч.1 ст.20).

Задачами научной экспертизы являются:
 оценка качества, обоснованности и своевременности проекта,
соблюдения в проекте требований нормотворческой техники;
 оценка проекта на соответствие Конституции, конституционным
законам, законам и международным обязательствам Кыргызской Республики;
 определение возможностей эффективности НПА;
 выявление и оценка социальных, экономических, научно-технических,
экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве
НПА;
 рассмотрение иных задач, поставленных при проведении научной
экспертизы.
Внесение проекта нормативного правового акта субъекту, обладающему правом принятия нормативного правового акта (ст.24).

К проекту НПА, вносимому субъекту, обладающему правом принятия НПА, прилагаются:

 сопроводительное письмо;
 справка-обоснование;
 сравнительная таблица (в случае внесения изменений и (или)
дополнений в нормативный правовой акт или новой редакции);
 документы, содержащие информацию о согласовании проекта НПА, —
при необходимости;
 экспертные заключения, подготовленные в результате проведенных
экспертиз, — при необходимости.
Проект НПА, внесенный на рассмотрение с нарушением требований настоящей статьи, подлежит возвращению без рассмотрения. После устранения нарушений проект
вносится на рассмотрение в установленном порядке.

Основные требования к справке-обоснованию проекта НПА (ст.25)

Справка-обоснование проекта НПА должна содержать следующие сведения:

 цели и задачи, которые предположительно будут достигнуты или
решены в результате принятия НПА;
 анализ нормативной правовой базы, действующей на момент
разработки проекта НПА, сведения о мониторинге и оценке законодательства,
действующего в данной сфере общественных отношений;
 прогнозы возможных социальных, экономических, правовых,
правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствий
действия принимаемого НПА;
 информация о результатах общественного обсуждения в случае, когда
оно должно быть проведено;
 анализ соответствия проекта НПА законодательству;
 результаты консультаций и обсуждений с соответствующими
ассоциациями, союзами органов местного самоуправления, если проект
нормативного правового акта непосредственно затрагивает интересы местных
сообществ и органов местного самоуправления;
 наличие источников его финансирования.

Полномочия Жогорку Кенеша VI созыва.

Из вышеуказанных законодательных норм следует, что изменения в Конституцией могут быть внесены только Жогорку Кенешем путем принятия соответствующего закона или закона о назначении референдума.

Учитывая важнейшее значение Конституции для всего кыргызского общества, мы не можем не отметить о содержании части 2 статьи 70 Основного закона, которая
устанавливает, что Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на 5 лет по пропорциональной системе.

Первое заседание депутатов Жогорку Кенеша VI созыва состоялось 28 октября 2015 года. Следовательно, согласно Конституции полномочия действующего Парламента
прекращаются 28 октября 2020 года и после этой даты все их решения теряют легитимность. 22 октября 2020 года Жогорку Кенеш принял сразу в трех чтениях, а и.о. Президента С.Жапаров подписал закон, который приводит к переносу парламентских выборов до окончания проведения конституционной реформы.

Однако, законность принятия данного документа вызывает серьезные и вполне обоснованные вопросы ввиду грубых нарушений порядка принятия подобных нормативных актов. Кроме того, этим законом полномочия действующего Парламента фактически продлеваются на более чем 8 месяцев, что напрямую противоречит Конституции.